El World Justicie Project -WJP- acaba de dar a conocer los resultados del Índice de Estado de Derecho 2012-2013 (http://worldjusticeproject.org/rule-of-law-index). El índice mide el grado en que los países se ajustan a los estándares y principios del Estado de Derecho no sólo por contar con las normas y las instituciones sino atendiendo a la práctica efectiva de cuatro pilares fundamentales: 1) El gobierno y los ciudadanos están sometidos a ley; 2) Las leyes son claras, justas y protegen los derechos de los ciudadanos; 3) Los mecanismos de aprobación y aplicación de la ley son accesibles, imparciales y justos, y 4) La justicia es impartida en tiempo oportuno por jueces profesionales, imparciales e independientes. Estos principios son evaluados a través de ocho áreas: Limitación al poder; Ausencia de corrupción; Orden y seguridad; Derechos fundamentales; Gobierno abierto; Regulación y aplicación de la ley; Justicia civil y Justicia Criminal.
No es extraño que Argentina salga mal parada en este ranking. En lo relativo a la independencia y eficacia del control y límite al poder, Argentina ocupa el lugar 70 entre los 97 países analizados y queda 11º entre los 16 países de América Latina. En lo relativo a la regulación y aplicación de la ley, Argentina está en el lugar 75 a nivel global y ocupa el 14º lugar en América Latina. El reporte de WJP indica que en Argentina los sistema de control del gobierno son débiles en parte por la «pobre actuación» de las agencias gubernamentales en la investigación de las denuncias de irregularidades y por otro lado debido a la «interferencia política» en la aplicación de la ley y en la Justicia.
En Argentina en la última década se han degradado sistemáticamente los mecanismos de control propios de un Estado de Derecho. La mayoría obediente en el Congreso ha llevado a niveles inexistentes el control parlamentario clásico de una república con división de poderes. El Poder Judicial, sobre todo en el fuero federal, ha sufrido los embates colonizadores del Ejecutivo que han puesto en tela de juicio la independencia que lo debería caracterizar. Algo similar ha ocurrido con los organismos especializados de control regulados por la Ley 24.156.
En el orden nacional el control interno de la administración es ejercido por la Sindicatura General de la Nación -SIGEN-. El Síndico General de la Nación es un funcionario nombrado y removido por el Presidente y no tiene un mandato determinado. Su permanencia en el cargo depende exclusivamente de la voluntad del Ejecutivo -cabeza de la administración que debe controlar. La SIGEN se encarga del control interno de la administración central y de los organismos descentralizados y empresas y sociedades del Estado que dependen del Ejecutivo.
El control externo de la administración es ejercido por la Auditoría General de la Nación -AGN- que envía sus informes al Congreso a través de la Comisión Bicameral Mixta Revisora de Cuentas. La AGN es un organismo colegiado, integrado por 7 Auditores Generales. Los nombramientos los efectúa el Congreso. El presidente se nombra a propuesta de la fuerza política de oposición con más bancas en el Congreso, según establece el artículo 85 de la Constitución. Los otros seis auditores son nombrados 3 por el Senado y 3 por Diputados, en proporción a la composición de cada cámara y a propuesta de las respectivas bancadas (en cada caso, 2 corresponden a la mayoría y 1 a la minoría). Con este diseño, la mayoría parlamentaria tiene garantizada la mayoría en la AGN. Una de las garantías de independencia con que cuentan los auditores es que tienen un mandato fijo de 8 años.
Tanto el control de la SIGEN como el de la AGN incluyen aspectos legales, patrimoniales, presupuestarios y de gestión de la administración y son posteriores a las decisiones, a diferencia del sistema de control tradicional hasta la década del 90 que estaba a cargo del Tribunal de Cuentas organismo que se expedía antes de la toma de la decisión.
El sistema de control posterior tiene su justificativo en la necesidad de agilizar la toma de decisiones pero corre el riesgo de llegar tarde para evitar daños. Sin embargo, aun cuando el control sea ex post facto debería tener capacidad correctora y preventiva para el futuro. Para ello es indispensable que los informes de auditoría tanto de la SIGEN como de la AGN sean públicos -aspecto en el que hemos retrocedido notablemente en la última década- y es necesario que las autoridades estén obligadas a efectuar los ajustes necesarios en sus procedimientos de toma de decisión, cuando se detectan falencias. De nada sirve que los informes de la AGN al Congreso sean aprobados en paquete, sin discusión y en el mejor de los casos, sólo den lugar a algún pedido de informes, antes de pasar al archivo hasta que alguna tragedia -como la de Once- lo desempolve para descubrir que ya la AGN había advertido sobre los peligros que acarreaban las decisiones adoptadas.
Otro organismo de control es la Oficina Anti-Corrupción que es una oficina del Ministerio de Justicia y por tanto carece de toda independencia. Un principio elemental de control indica que el controlador no puede depender del controlado. La OA se ha transformado en poco más que una instancia burocrática de registro de las declaraciones juradas de los funcionarios que, por otra parte, a partir de la reforma legal de 2013, cada vez contienen menos información.
Un programa de fortalecimiento de la transparencia requerirá la aprobación de una ley que garantice ampliamente el acceso a la información pública, como condición indispensable tanto para el control formal como social. También debería revisarse la ley de Ética Pública para ajustarla a los parámetros de las Convenciones internacionales en la materia, con la posible incorporación de mecanismos como el fideicomiso ciego para evitar los conflictos de interés -al menos en el caso de las máximas autoridades- tal como se aplica por ejemplo en Estados Unidos y Chile.
Ningún sistema de control puede funcionar bien sin independencia, capacidad y competencia. Tan sencillo y -al parecer- tan difícil en Argentina.
Publicado en El ESTADISTA, Nº 93, Buenos Aires, 30 de Enero de 2014