El discurso reformista de 1994 fue edificado en torno a los grandes objetivos de atenuar el presidencialismo, garantizar la independencia de los poderes y revigorizar el federalismo. No hacía falta esperar 20 años para comprobar que algunos de esos objetivos no se cumplirían. Bastaba analizar los textos consensuados y el diseño institucional elegido para saber que había una distancia notable entre el discurso y la realidad.
El reparto de poder entre el Congreso y el Ejecutivo era clave para atenuar el hiper-presidencialismo argentino. La reforma operó a favor del presidente especialmente en cuanto a las facultades legislativas. La regulación de los decretos de necesidad y urgencia consolidó la facultad presidencial, fortalecida con la sanción de la ley 26.122 que complicó el rechazo del congreso a esas medidas. En la misma línea, la regulación de la delegación de facultades legislativas en el Ejecutivo no disminuyó el poder del presidente, sino todo lo contrario. La delegación legislativa ha sido la vía elegida para concentrar más atribuciones en el presidente, en particular a través de las sucesivas leyes de emergencia que se prorrogan sin cesar en una especie emergencia permanente.
La inclusión de la figura del Jefe de Gabinete entra también en esta categoría de objetivos puramente discursivos. El diseño institucional elegido por la reforma en ningún momento apuntó a la consagración de una figura que pudiera ser fusible frente a los conflictos. Para ello hubiera sido necesario dotar de poder al jefe de gabinete que, en la reforma, es a lo sumo un primus inter pares íntegramente subordinado a la voluntad del presidente, como la práctica de estos 20 años ha demostrado.
En otros casos, la constitución reformada puso bases adecuadas para desarrollar los objetivos declamados, pero la reglamentación del congreso primero y después las prácticas y malas prácticas fueron las que hicieron fracasar las promesas.
Así pasó con el tema del fortalecimiento del federalismo, empezando por la reformulación del sistema de coparticipación federal de impuestos. A pesar de que la reforma impuso un plazo específico para poner en marcha el nuevo régimen de coparticipación, ese plazo venció en 1996 y seguimos sin novedades. La última década marcó un retroceso aún más marcado en materia de federalismo y el reparto de los recursos fiscales se transformó en una herramienta de disciplinamiento de los gobernadores.
La creación del Consejo de la Magistratura como forma de despolitizar el nombramiento y remoción de los jueces y de garantizar su independencia frente al poder político fue un buen intento que quedó en promesa. El congreso demoró en sancionar la ley reglamentaria, el organismo creado no fue lo eficiente que se esperaba y con la llegada del kirchnerismo al poder se modificó la integración del Consejo y se lo transformó en un instrumento de presión sobre los jueces no alineados y de protección de los jueces adictos. Será difícil reconstruir la institución y su legitimidad ante la sociedad. Una tarea pendiente.
La elevación a rango constitucional de la Auditoría General de la Nación y de la Defensoría del Pueblo fue un acierto. También lo fue la inclusión del Ministerio Fiscal como órgano independiente. Lamentablemente la práctica especialmente en la última década ha demostrado la debilidad de las previsiones constitucionales. La AGN, aún presidida por la oposición, tiene mayoría oficialista y la ley reglamentaria no le garantiza todas las herramientas para ejercer en plenitud su función de control. La Defensoría del Pueblo, que en los primeros años actuó eficientemente en defensa de los derechos colectivos, hace años está acéfala por falta de consenso político sobre la persona a designar. El Ministerio Público en teoría autónomo e independiente se ha politizado desvirtuando el mandato constitucional. En los tres casos se requiere una revisión de la legislación y un renovado compromiso de los actores políticos para jerarquizar estas instituciones y respetar su independencia.
Argentina recuerda los veinte años de la reforma con la perspectiva de un cambio político importante. El programa constitucional argentino permanece como una promesa y un desafío. En la Constitución están los lineamentos de los acuerdos de políticas públicas que el país requiere. La dirigencia política podría empezar por allí la construcción de los consensos necesarios para que la república que aparece en la letra de la Constitución, sea la república en la que vivamos.
Publicado en EL ESTADISTA, Número 100, Buenos Aires 5 al 18 de Junio de 2014
